刍议环境行政许可制度

   论文提要：环境行政许可制度是我国环境保护法的基本制度之一，是我国保护环境和维护生态平衡的重要手段。为了更好地实现环境行政管理的规范化、法治化和现代化，本文以《行政许可法》为基础，结合环境管理的特殊性，总结了环境行政许可的特色和其立法原则。通过分析该制度在实施过程中存在的问题，归纳出其在观念、立法、配套制度上的缺陷，在充分论证的基础上，提出解决理论和实践问题的几点设想和建议。

关键字：环境、行政许可、环保、立法原则、特色

以下正文：

一、环境行政许可制度概述

1、环境行政许可制度的概念

行政许可制度是现代国家行政管理的重要手段，已经广泛地应用于政治、经济、环境、卫生、文化等等领域，在现代国家行政管理中起到了重要作用。环境行政许可是其中的重要组成部分，在环境保护方面发挥了巨大的作用。所谓环境行政许可是享有环境行政许可权的行政主体根据环境行政管理相对人的申请，依法赋予符合法定条件条件的相对人从事某种为环境法律、法规一般禁止事项的权利和资格的一种行政执法行为。[1]瑞典是最早实施环境许可的国家，各西方发达国家也都设置了较为完善的排污行政许可制度。目前，我过也已经广泛采用环境许可制度，尤其是2003年通过颁布实施行政许可法，这标志着我国的行政许可制度进入到了一个新的阶段，也为环境行政许可制度提供了系统的法律支撑。

2、环境行政许可的特征

行政许可有它自身的特点，它是一种事前控制的手段、是依申请的行政行为、是一种赋权行为、是对法律一般禁止的解除。环境行政许可作为行政许可的一个分支，因为环境问题的特殊性，因而环境行政许可也有独特性，具体表现为以下几方面。

2.1、风险性。环境许可的管制对象是可能对生态环境造成损害的活动、行为，与一般的损害行为相比，环境损害治理难、恢复难。从经济上的角度来测算，预防污染的费用与事后治理的费用比例高达1：20。典型的例子是泰晤士的治理花费了一百多年，耗费了巨大的资金。更为重要的是在大多数情况下，环境污染和生态破坏具有不可逆转性，很难治理和恢复。例如，土壤的重金属污染，物种的灭绝和自然景观的消亡都是难以恢复的。这样的不可逆转性决定了环境行政许可的决策必然具有高度的风险性，一旦决策失误，将会造成不可挽回的损失，这在客观上要求预防环境损害必须成为环境行政许可法律制度构建的宗旨。

2.2、科技性和综合性。环境问题是现代社会发展到一定程度的产物，尤其是工业革命以来，工业的快速发展、技术不断进步的同时也给环境带来巨大的灾难。在一定程度上说，环境问题是人类自己酿造的苦酒，环保的实施在很大程度上有赖于现代科技的进一步发展。因此，环境行政许可的最大特色是在于其涉及高科技背景。环境问题的发现有赖于科学技术，许多环境上的危害行为或者产品都是经过经年累月后才被发现的，例如塑料袋的发明在产品问世之初被认为是20世纪最伟大的发明，后来被证实塑料袋的广泛使用对土壤造成巨大的危害，且不易消除。此外，环境问题的因果关系的认定也存在巨大的困难。往往要牵扯到科学上的极限，一般难以立即给出一个明确的答案以作为认定责任或采取相应措施的依据。这些都牵涉到科技水平的考量。至于说环境行政许可制度具有综合性是因为它所针对的范围非常广泛、多样，它所调整的社会关系具有复杂性。环境行政许可与开发、利用、保护自然资源的社会活动息息相关、环环相扣，涉及到了生产、流通和生活等各个领域，既包括了自然科方面的内容，又包括了诸如经济学、政治学、社会学等学科的社会科学。而且，通常情况下作出环境行政许可牵涉到多个部门，往往需要多个部门共同审查、相互协调做出决定。这些都说明了环境行政许可具有很强的综合性。

2.3、平衡性。环境保护、自然资源的利用与经济的发展不可避免地会出现矛盾，产业的经济利益与人的生存权、健康权、发展权也会产生冲突，环境行政许可就要在此基础作出选择和平衡才能维持经济的可持续发展。即使同是在环境保护的领域，也会存在不同的价值的冲突，例如，我们鼓励要多使用生物燃料，这样一来，空气污染的压力会减少不少，但是相应的会在世界范围内引发粮食的危机。由于环境许可的性质容易引起广泛的利益冲突，所以在许可的决策过程中必须对利益衡量或者轻重缓急次序作出排定，这就难以对某一利益作绝对的定论，必须要对利益作出权衡才能做最终的决策。

此外，现如今环境保护特别是资源的使用和配置，有许多是是不可恢复或者是恢复存在巨大困难的，造成了这代人作的决策需要下代人去承受相应的危害。这些冲突表明，环境行政许可在功能上必须对这些利益作出平衡，在程序的设计上，应当强调对下一代价值的关照，根据信托法理论设计下一代代表的参与，并强化对资源使用后果的预测与控制，适度节制现今的量化性决策。在实体上，则应从“善后”的观点，往前移至“预防”的观点，在许可决策的过程中，尽力去考虑、保障下一代人对自然资源的权益。[2]

2.4、关联性。此种关联不仅包括国内不同地区的关联，还包括了国与国之间不同区域之间的关联。因为地球生态系统具有整体性，不应人为的行政划分而分割。因此，一个地区、一个国家对人类环境所实施的行为，必定会对其他区域造成影响。例如，河流的流域面积往往是很大的，通常会覆盖多个区域甚至是跨越国界，对河流上游的污染必定会随着水流转移到下游；再有，大气是在全球范围内进行循环的，一个地区的大气污染会随着大气循环而扩散到其他地区。因此，虽然环境行政许可是一国内部的行政行为，但是在许多情况下具有很强的国际关联性，所以，一国在设计环境行政许可制度时，必须做好国际义务与国内规划的协调，避免自绝于国际社会的封闭制度。[3]

二、环境行政许可的立法原则

因为环境行政许可较之于一般的行政许可有其自身的特点，所以环境行政许可除了要遵循一般的行政许可的立法原则外，还要遵循以下的立法原则。

1、预防原则。预防原则是国际社会公认的环境法原则，许多国际环境法律都对预防原则作出了明确规定。它是指一国的的环境行政许可法律制度应当以制止、限制、控制可能引发环境损害的活动为宗旨。这个原则的核心思想是避免和减少环境损害。因为环境的破坏具有不可逆转性和难以恢复性，并且环境遭到破坏后其治理成本远远高于预防的成本，因此预防原则应该成为环境法的“黄金原则”。与其他的行政许可相比，“预防理念”在环境行政许可中体现的最为突出，与现代环境管理的“源头控制”理念相契合，这也正是许可制度在现代环境法上得到广泛应用的一个根本原因。

2、科技促进原则。由于环境行政许可具有很强的科技性，科技贯穿着始终，因此，环境行政许可的立法不得不考虑科技的因素，以科技的力量来推动环境行政许可立法的完善，使其与经济社会发展相适应。具体来说，第一，在立法上设计许可标准是是有助于促进某一产业提高污染治理技术，而不仅仅只是在现今所普遍采用的污染治理技术之下设计许可标准。在环境领域，必须考虑促进科技发展的动态需求，在立法上适当的提高许可标准，对于技术的改进和环境的保护都有积极的意义。第二，以总量控制下的许可证为基础，建立排放权交易和节能指标交易制度，通过引入市场机制，发挥市场的调节作用，引导企业进行节能减排技术的研发，从而促进环境保护事业的发展。例如，欧洲国家的碳排放交易是有益的借鉴，无论是对我国的环境治理还是对应对全球的变暖都是一种积极的尝试。

3、可持续发展原则。环境行政许可具有平衡性的特征，它要在环境保护与资源的开发利用之间做出平衡，要在不同的环境保护的价值之间做出取舍，还要维持代际之间在资源的利用和环境利益的平衡。因此，可持续发展原则必须要成为环境行政许可的立法原则，坚持合理的开发和利用。他是指一国在设定和实施环境行政许可时，应当把自然资源、能源的开发利用与保护结合起来，以达到永续发展的目的。

这一原则对环境行政许可的要求主要有三项：一是要根据自然资源、能源是否是可再生的特点，对不可再生的资源和能源的开发和利用要严格控制在合力的范围内，对可再生的资源的利用也要注意保护性利用，同时鼓励开发可再生能源替代化石能源，确保环境资源的可持续利用。二是根据环境的承载能力，依托许可制度，实行排污总量限制制度，并建立相应的排放权交易制度。三是基于环境资源的稀缺性，必须通过招标、拍卖等方式实施许可，通过这样的方式是环境资源能够配置给最优使用者。

4、协同合作原则。这一原则是指在环境行政许可领域，一国内各行政机关之间、国家与国家之间，就许可事项进行广泛的合作、协调与沟通，联合处理环境问题。地球是一个整体的生态系统，许多环境问题是全球性的，不仅需要国内各部门各地区协同合作，也需要国与国之间通力合作。以这一原则为立法的基础，才能站在更高的角度全局性地处理好环境问题。

三、我国环境行政许可法律制度存在的缺陷

环境行政许可制度在自从实施以来，这一制