取消食盐专营可能产生的若干问题

·编者按·

今年5月，国务院印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，特别引人关注的是，食盐生产限额年度计划审批、企业发行外债的额度审批、探矿权采矿权协议出让申请审批等诸多事项均被取消。

中国的盐业改革呼声一直较高，废除盐业专营，将食盐经营市场化，是盐业改革的主要方向。

国务院发展研究中心企业研究所研究员王继承、袁东明撰文指出了取消食盐专营可能产生的若干问题及解决方案。他们认为，取消食盐专营，碘盐覆盖率短期会下降，食盐市场会出现分化，市场监管重点会有所转移，专营企业会受到较大冲击。建立市场倒逼机制，提高行业集中度，是减轻市场监管压力的有效措施。对食盐专营企业，各地要积极推进企业的改革转型，重点做好人员分流安置。

此外，国务院发展研究中心企业研究所研究员马淑萍给出了盐业体制改革的国际经验，并提出了对中国的启示：一是设置过渡期。鉴于中国盐业体制存在历史遗留问题较多，有序的市场秩序尚未实现，在改革路径上，可以借鉴日韩模式，通过设置改革过渡期。二是推行政府引导和市场主导相结合的市场整合方式。三是加强行业管理。通过盐行业立法明确行业监管部门的职能定位，加强盐的供给和需求预测的统计和发布工作，做好盐企的注册登记，制定盐资源开采计划，组织落实盐业体制改革等。

王继承 袁东明

取消食盐专营，对政府、消费者、行业和企业等都会有影响。政府将承担起相应的监管职能，消费者会因选择权增多而获利，行业会因市场统一、产销一体、优胜劣汰而健康发展。现有的食盐专营企业将受到重大冲击，是改革的最大受损方。一些具有资源、品牌和技术优势的企业会脱颖而出，成为具有国际竞争力的大企业。

一、碘盐覆盖率短期会下降，长期可依靠各方努力维持在较高水平

取消食盐专营后，碘盐供应会有两种情景：一是放开无碘盐供应，让消费者自主选择；二是强制要求所有食盐生产商全部生产碘盐，无碘盐通过药店、连锁店等特殊渠道供应。前者符合开放市场的要求，但碘盐覆盖率在短期内可能会下降。后者有利于保障碘盐覆盖率，但会增加市场监管压力。由于目前社会上“碘过量”的说法非常有市场，老百姓对无碘盐的需求呼声又非常高，因而无论采取何种碘盐供应方式，短期内碘盐覆盖率在各地区都可能会不同程度地下降。

目前我国碘盐覆盖率已远高于世界平均水平，2013年达到98.8%，仅有少数边远地区覆盖率稍逊。按照联合国儿童基金会2012年统计数据，全球128个食盐加碘的国家或地区中，37个达到90%以上，52个在50%~89%之间。经过二十多年食盐加碘政策的实施，我国已基本实现了“消除碘缺乏病”目标，正在向持续“预防碘缺乏病”转变。国家卫计委在碘盐引导上，也由过去的“全民补碘”优化为“科学补碘”。因此取消食盐专营后碘盐覆盖率在短期内有下降，是可以接受的。

把选择权还给消费者后，政府要采取多种措施将食盐补碘工作做细做活。加强宣传教育，让消费者牢固树立科学补碘理念。增加对地区尿碘含量检测的频率，及时发布信息，提醒消费者食用碘盐。对孕妇、幼儿等重点人群要建立碘微量元素定期检测制度，鼓励开发孕妇专用碘盐。通过设置过渡期，提高行业集中度，让食盐生产和流通企业担负起宣传碘盐、供应碘盐的社会责任。在多方努力下，我国碘盐覆盖率长期是能够维持在较高水平的。

二、食盐市场会出现分化，低价碘盐供应有资源基础

我国盐资源极为丰富，仅井矿盐已探明储量就高达1.3万亿吨。制盐产能目前也严重过剩，2014年制盐能力超过1亿吨，全年需求量8700万吨，其中食盐1085万吨。取消专营后，即使不再新增食盐生产企业，现有企业产能也远远超过食盐需求量，食盐产销企业间的竞争会非常激烈。这就保障了我国食盐价格总体上可维持在较低水平。由于加碘成本不高，约每吨2元多，因而碘盐价格总体上也能够维持在较低水平，关键是要确保原碘供应安全。

取消专营后，食盐市场会呈现两个分化。一是食品加工用盐与入口小包装盐分化成两个市场，前者将转变为以制盐企业直销直供为主，零散、少量的由流通企业经营，后者仍将保持以流通企业经营为主。二是入口盐分化成全国和区域两个市场，全国市场以城市、大型商超为主，追求品质、品牌，区域市场以农村地区、大卖场为主，低价、运输半径是企业竞争的核心要素。

大用户直供的食品加工盐、广大农村地区和城市大卖场的小包装盐，价格都会有所下降。以井矿盐为例，目前盐生产的综合成本约为200-300元/吨，在严格食盐生产卫生标准后，生产成本会有较大提高，再加上每吨2元多的加碘成本，及包装、运费和适当利润，每500克小包装食盐大致不会超过1元，低于当前2-3元的零售价格。城市和大型商超作为高端市场，消费者追求食盐的品质品牌，企业也会根据消费者的多样化需求开发各种食盐，在附属了品牌价值、开发价值及进场费后，城市及大型商超的食盐价格将会升高。

三、为保障食盐供应安全和质量安全，需作一些特殊安排

食盐供应安全主要指各地老百姓随时都能买到食盐，不会产生供应不上的问题。专营体制下，食盐产销分离、区域分割、主体单一，容易在局部地区出现结构性供需失衡，特殊情形下会演变成抢购风波。放开后，流通供应渠道将趋多元，食盐会与酱油、味精、矿泉水、方便面等消费品一样，实行综合打包配送，产生断供和抢购的可能将大大减小。

对边远贫困地区的食盐供应需作特殊安排。边远贫困地区大致可分两类：一是东中部贫困边远地区。这些地区物流相对发达，取消专营后，食盐作为普通商品与其他商品一起配送，成本不会额外增加，加上当前日益发达的电子商务，食盐保障没有问题。二是西部边远地区，如西藏、新疆、青海等地。这些地区地广人稀、物流不发达，老百姓又有长期吃土盐的习惯，补碘意识淡薄，克汀病高发，补碘形势严峻，食盐供应承担了更多公共卫生目标，低价和充足供应碘盐是首要任务。对这些地区，必须作出特殊安排。

市场化改革后，要实行更高标准、更加严格的食盐生产许可证管理，从源头上保障食盐的质量安全。目前食盐生产标准相对较低，为适应社会对卫生、环保等的要求，要按照与其他食品一样的卫生标准来要求食盐生产。现有的食盐定点生产企业要逐步进行改造，如在规定时间内能达到标准，给予颁发新的生产许可证，否则将取消生产资格。非定点企业进入食盐生产领域，必须严格执行新的生产标准。更为重要的是，通过设置过渡期，倒逼行业形成若干具有较高市场份额的大企业，食盐生产的高标准才能落到实处。

四、市场监管重点会发生转移，提高行业集中度是轻监管压力的基础

目前，各地盐政执法队伍的监管重点是防止不合格食盐（含无碘盐）进入市场。取消食盐专营后，合格的无碘食盐将会有合法地位，不再是监管打击重点。监管重点将会转移到防止无证无照食盐、不合格食盐、亚硝酸盐、工业废渣盐等流入市场。亚硝酸盐主要是消费者误食误用的问题，专营体制下同样存在。工业废渣盐作为化工产品，相关部门应协同管理，建立起化工企业废盐销售和流向的可追溯机制。

取消专营后，无证无照食盐流入市场的动力也会减小。专营体制下，碘盐与工业盐的价差非常大，按500克2元一袋碘盐计算，每吨为4000元，远高于工业盐400-500元/吨的市场价格，客观上给了不法分子一个冒险空间。取消专营后，标准食盐与工业盐之间的价差会大大缩小，以工业盐冒充标准食盐的动力也会大大减小。

通过在过渡期内建立市场倒逼机制，促进产业集中度提高，将有利于降低政府对不合格食盐的监管压力。客观上，目前行业“小乱散多”的问题给市场开放后造成了很大的监管难度。为保障平稳过渡，有必要设置一个约3年的过渡期。在过渡期内，建立市场倒逼机制，促使现有的食盐生产经营主体兼并重组，形成若干具有较大市场份额的大企业集团。这样就会大大降低市场完全开放后的政府监管压力。

五、食盐专营企业将会受到较大冲击，各地政府应重点做好人员安置工作

取消食盐专营，对制盐企业冲击不大，对专营企业将是致命的，绝大部分专营企业都会陷入生存危机。市场开放后，单一食盐流通企业将不复存在，现有的专营企业必然会分化。大致有三条途径：一是退出食盐业务，或破产关闭，或发展其他业务；二是转型成综合型的流通企业，食盐只是其一小部分业务；三是通过与制盐企业联合，形成产销一体的食盐企业。

对专营企业生存危机的处理，一是要帮助企业解决好人员分流安置；二是要给予企业转型发展的机会。目前，全国专营批发环节共有7.2万人，其中2.1万为盐政执法人员（其中公务员编制728人，事业编制4906人）。绝大部分省（市、区）的专营企业人员在2000人上下。对这些企业，可以通过四个渠道解决人员分流，即随职能带走一部分、转型发展利用一部分、提前退休一部分、资产养人一部分。个别省人员较多，如河南17650人、山东7378人、安徽4