浅谈粮食储备对粮食安全的影响和对策

　　改革开放以来，随着粮食流通体制改革和企业改革的不断深化，我国自1990年以来开始探索建立完善粮食储备体系，加强日常管理，应对突发事件，确保粮食安全，并取得了显著成效。但也存在一些问题，需采取有效措施逐步解决。笔者拟就此问题谈点粗浅的看法。

　　一、建立粮食储备的意义及对粮食安全的影响

　　“民以食为天”。粮食是人类社会生存与发展的基本的生活资料，是稳定市场、保证国计民生的重要物资。粮食与其它产品相比，它无可替代，只能靠农业提供。由于粮食生产的季节性和消费的常年性，其在国民经济中有着十分重要的地位和作用。在任何社会制度下，粮食工作都处于极端重要的位置。实践表明，保证粮食安全，通常是通过国内粮食生产、进出口和合理储备来实现的。国内粮食生产的增加可以避免粮食进口带来的风险，但其自身也存在波动风险。因此，对突发的粮食短缺而言，粮食储备是避免粮食短缺的有效手段。但是，当前的粮食储备目标、储备规模、储备品种结构和布局，还不能完全适应国家宏观调控和确保国家粮食安全的需要；现行的中央储备粮管理方法和措施在实际运作和部门关系协调中，仍表现出诸多矛盾和摩擦。粮食储备对粮食安全影响的主要因素有：储备目标、储备规模、储备结构与布局等。粮食储备目标既是粮食储备政策的核心，也是制订粮食储备各项相关政策的出发点和归宿。

　　二、粮食储备与粮食安全存在的问题

　　1．多头管理中央储备粮。目前，储备粮管理涉及的部门较多，运转程序复杂，很难根据市场信号做出灵敏反应。当市场形势发生变化需要有关部门安排储备粮收购和抛售时，部门之间往往因利益冲突或判断偏差而运行迟缓，势必错过最佳的操作时间，影响调控效果。

　　2．各级储备粮功能定位不明确。我国实行中央——地方粮食储备分级管理，中央地方储备影响市场的协调机制尚未形成，信息不对称和利益不一致，导致中央储备和地方储备的行为偏差，特别是当粮情突变时，地方与中央往往很难做到利益兼容。中储粮主要用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或突发事件；而地方粮食储备是平衡全国粮食供求的第一道防线。但是，目前相当一部分省份还没有达到国务院提出的“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的储备标准。而且，中央储备与地方储备目前在库点布局上缺乏统筹考虑，储存品种结构没有明确分工。现行政策和实际操作办法难以使中央储备和地方储备形成协同配合机制。

　　3．储备粮轮换运作不畅。现行的轮换计划管理方式要求层层报批，由于计划往往赶不上市场行情的变化，难免以牺牲效率和效益为代价。受轮空期的限制，储备粮轮换周期与生产和市场价格变化规律难以一致，导致储备粮轮换不仅不能抓住市场赚取价差，反而会打压市场价格，增加轮换成本。

　　三、粮食储备管理方法与粮食安全改进措施

　　为确保国家粮食安全和粮食市场稳定，我们要充分认识粮食储备的战略意义，高度重视粮食储备的重要作用，坚持和完善我国的中央储备粮管理制度不动摇。充分利用国内、国际两个市场，从世界粮食储备规模不断减少这一世界性趋势中把握未来，认真研究世界粮食生产和供应能力的现状与潜力，敢于和善于利用国际市场，在确保战略储备的基础上，优化储备粮结构，建立合理的中央粮食储备规模，积极探索储备粮管理体制和运行机制，将储备粮管理纳入法制化、规范化的轨道。具体讲，笔者认为，应抓好以下几个方面：

　　1．完善粮食储备制度。从增强宏观调控能力、发展社会主义市场经济来看，进一步完善国家粮食储备制度十分必要。社会主义初级阶段，发展市场经济、更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，需要完善政府的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。建立国家粮食储备制度，通过储备粮的吞吐，保持市场粮价总体稳定，促进市场经济健康有序发展，是健全政府宏观调控体系的一项重要内容，也是政府运用经济杠杆调控粮食供求的重要手段。

　　2．逐步调整储备粮的主体。中央——地方分级的粮食储备体系，在一定历史条件下，对调节粮食市场、保护粮食生产者和消费者利益、确保国家粮食安全发挥了积极作用。但随着粮食市场体系的不断完善，以及中央调控能力和调控手段的进一步加强，实行分级粮食储备体系，己不适应新时期粮食宏观调控的需要。因此，需强化中央储备，削减地方储备。将粮食储备过度分解给地方政府，很容易导致粮食生产的非专业化倾向，在全国范围内寻找粮食均衡点比在一省、一县内寻找更合适；地方储备是粮食省长负责制的一个结果，随着中央政府宏观调控能力的力口强，粮食省长负责制的体制背景已经有了很大变化，况且也不能确保地方储备和中央储备粮的运作方向始终保持一致，它会在一定程度上抵消中央储备的功效。因此，应调整省级粮食储备规模，大幅度收缩县级储备规模，逐步形成中央一级粮食储备体系。为此，在粮食市场化过渡时期，可先保留部分地方储备，防止区域性粮食市场的波动。随着粮食市场体系的完善，逐步减少地方储备，或将地方储备并入中央粮食储备．

　　3．注重周转储备和农户储备建设。周转性粮食储备是确保粮食流通正常进行，居民一日三餐无后顾之忧的“蓄水池”。按照联合国粮农组织(FAO)的经验性结论，周转储备应不低于全年粮食消费总量的12％。就目前情况而言，我国周转储备主要体现在国有粮食仓储企业。而随着粮食企业改革的不断推进和粮食市场化改革的不断深人，受收购资金等诸多因素的限制，国有粮食仓储企业的粮食库存也越来越小。粮食购销和加工企业，零售市场上的私营粮贩与个体粮商热衷的是快进快出、边进边出，基本不搞库存，因而可以大量节省流通费用。周转性粮食储备是粮食储备体系的基础，应高度重视农户储备，保证农户充足的储备数量，真正做到“藏粮于民”。我国历史上储粮的一条重要经验就是公私皆储粮，况且我国农民历来有“养儿防老、积谷防荒”的传统。因此，国家大力扶持农户储粮对减轻财政负担，确保国家粮食安全具有较大的经济和社会效益。鉴于目前我国农民收入水平偏低，独立承担建设或者改建现有粮食仓储设施比较困难的现状，国家应采取有效措施，主动引导农户的粮食储备行为，以此建立和完善农户储备体系。

　　4．建立粮食储备管理的信息系统。粮食储备的有效性取决于反应灵敏、信息准确的信息系统。要对储备粮的收购、销售、调拨、储存、进出口及分库点、分品种、分价位、分年限、分仓位等相关信息实施动态监控，进行科学有效的管理。要加强市场调研，建立“粮食和农业信息及预警系统”，及时报告全球范围内的粮食供应、需求、价格、贸易、储备等重要信息，为主动调控及时进行预报预警。