食品安全：监管执法应有能力做得更好

　　从三聚氰胺奶粉、苏丹红咸鸭蛋、地沟油、反式脂肪酸蛋糕，到最近连续浮出水面的瘦肉精火腿肠、染色馒头、毒生姜、兽药豆芽、牛肉膏……近年来，食品安全问题一直是全社会关注的焦点，而且越来越沉重地冲击着人们敏感的神经。目前，我国从行政监管、刑事立法到司法领域几乎同时聚焦于食品安全整治问题。这一专项整治如何有效形成合力?如何通过执法行动保障食品安全、提升社会道德?就这些问题，本报记者采访了有关专家学者。

　　食品监管:为什么不能像巡警那样随处现身?

　　“这么多的食品安全问题在最近涌现出来，确切地说，应该称之为‘突然发现’，而不是‘突然出现’，这一系列的个案，表明我国面临着严峻的食品安全危机。”北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任王锡锌告诉记者，“值得注意的是，这些个案大多是通过媒体曝光等方式引起公众关注，进而才引发治理行动的。食品安全危机的出现，其原因一言以蔽之，就是‘监管乏力’。”

　　“监管乏力主要体现在三个方面。”王锡锌指出，一是监管标准问题。有时表现为标准的缺失，有时则表现为既有标准存在缺陷。二是监管执法问题。如某些监管者只管不监，甚至与不法企业、商家结成利益共同体，几令食品安全防线形同虚设。三是信息披露问题。如金浩茶油致癌物质超标在2010年8月被曝光之前，湖南省质监局早在半年之前就已查出问题，却迟迟未将这一信息公之于众。

　　虽然我国目前食品安全执法监管存在“铁路警察各管一段”等问题，但王锡锌认为，即使在现有体制下，监管执法也应该有能力做得更好。

　　“我们在街上经常可以看见巡警的身影，可为什么在超市等食品销售场所却很难看见食品监管人员呢?”王锡锌认为，除了执法力量不足等客观原因之外，监管者自身的“权力寻租”问题也不容忽视。

　　原因很简单:与街头非法经营的小商小贩相比，食品生产和销售单位无疑更有“实力”，与食品安全监管部门以及监管执法人员进行“勾兑”。

　　一系列恶性的食品安全事件，表明这一领域诚信缺失、道德滑坡的严峻性。

　　“食品安全领域的道德重建，必须依靠政府监管、社会监督、企业自律三者并重。”王锡锌认为。

　　刑法修正:为什么“最多判三年”将成历史?

　　今年2月25日，《中华人民共和国刑法修正案(八)》(下称《修正案(八)》)正式通过，并将于今年5月1日开始实施。

　　“《修正案(八)》大大增强了对食品安全犯罪分子的震慑力度，这将对有效防止食品安全犯罪发挥积极作用。”中国人民公安大学教授莫开勤告诉记者。

　　莫开勤介绍，与刑法原来的规定相比，《修正案(八)》在惩治食品安全犯罪方面的修改主要体现在以下几个方面:一是与2009年6月1日起施行的我国食品安全法相呼应，将刑法原第一百四十三条中的“卫生标准”改为“食品安全标准”，所以该条的罪名也应相应改为“生产、销售不符合食品安全标准的食品罪”;二是取消了刑法原第一百四十三条、第一百四十四条可以单处罚金以及只能在销售金额百分之五十以上二倍以下判处罚金的规定，罚金数额不再受到限制;三是取消了生产、销售有毒、有害食品罪的拘役刑种，提高了该罪的法定最高刑;四是增加了其他严重情节或者其他特别严重情节的规定，扩大了可以适用加重法定刑幅度的量刑情节范围。

　　莫开勤认为，上述修改中，除第一点属于技术性修改外，后三点修改都体现出刑法对食品安全犯罪的刑罚力度加大。

　　“例如在查办三聚氰胺奶粉案中，一个涉嫌生产销售数十吨三聚氰胺问题奶粉的行为人，最后只被判了三年有期徒刑，缓刑三年。而在《修正案(八)》实施后，仅凭其销售数额巨大这一点，就有可能被认定为具有其他严重情节甚至其他特别严重情节，从而判处重刑，在这种情况下，再也不会有‘最多判三年’的现象出现了。”莫开勤说。

　　监管渎职:为什么需要专门增设新罪?

　　今年3月底，最高人民检察院下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》。4月13日，曹建明检察长在主持高检院第十一届检委会第八次集体学习时强调，要深入领会刑法修正案的立法精神，进一步加大对食品安全监管失职等犯罪的查办力度。

　　记者注意到，《修正案(八)》增设了“第四百零八条之一”，专门对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守的行为进行了规定。莫开勤指出，对于食品安全监管领域的渎职犯罪，原来一般适用刑法第三百九十七条规定的玩忽职守罪或者滥用职权罪进行惩处，《修正案(八)》实际上是增设了“食品安全监管玩忽职守罪”和“食品安全监管滥用职权罪”两个新罪。

　　“与刑法第三百九十七条规定的玩忽职守罪、滥用职权罪相比，《修正案(八)》的上述规定属于特殊规定，应优先适用。”莫开勤说。

　　莫开勤认为，上述两个新罪的增设，主要基于两个方面的考虑:一是加重刑罚以适应这类犯罪的严重性，规定的基本法定刑为五年以下有期徒刑或者拘役;加重法定刑为五年以上十年以下有期徒刑。

　　另一方面，是考虑到食品安全监管领域渎职与一般的渎职相比具有特殊性，强调食品安全监管对防范食品安全犯罪的重要意义。因为食品领域的违法犯罪必然会有一个明显的时间过程:食品的材料采购需要过程，食品的生产制作需要过程，食品的销售需要过程，甚至食品的运输也需要一个过程。在任何这些可能产生犯罪的过程中，只要监管到位，都可以有效避免犯罪行为的发生。所以，对食品领域的相关过程加强监管、强化检查、提高政府及其职能部门的责任，是有效减少食品安全问题、减少食品安全犯罪的关键。从某种意义上讲，打击食品安全监管领域的渎职犯罪比打击直接的生产、销售不符合食品安全的食品或者有毒、有害食品犯罪更加重要、更加迫切。

　　“对食品安全监管领域渎职行为专门予以犯罪化，既凸显出这种犯罪的严重性，也彰显了国家对食品安全监管领域的关注，对惩处食品安全监管领域渎职犯罪的强调。”莫开勤说。