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食品经营户中的“三小”通常是指小作坊、小餐饮、小摊贩。这三类食品经营户数量多，社会需求量大，也往往因为食品安全问题被广泛关注。
根据《食品安全法》的规定，县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。
一、加强“三小”食品经营监管的重要性
(一)加强“三小”食品经营监管是落实党中央、国务院有关食品安全“四个最严”的要求
“三小”食品经营在城市中分布广，与群众的生活密切相关。以江苏省常州市武进区为例，该区总面积为1066平方公里，常住人口约140万，城镇化程度较高。目前全区面积低于150平方米的餐饮经营户6399家(一般即指小餐饮)，小作坊1440家，食品摊贩980个。这近9000户“三小”食品经营户分布在全区各大街道，在主城区相对集中。由此可见，“三小”食品经营直接关系到人民群众的生命安全和身体健康。
(二)“三小”食品经营多是传统美食
我国幅员辽阔，各地的美食各有不同，很多特色美食与“三小”食品经营有关。以江苏省常州市为例，当地传统的萝卜干、麻糕、芝麻糖、横山桥百叶等食品受群众普遍欢迎，在群众的菜篮子中占据重要位置；但由于工艺简单、市场需求量大，多数来自小作坊。盐水鹅是江苏省扬州市的一大特色小吃，其售卖大多以小摊贩的形式进行。此外，四川麻辣烫、串串锅等特色美食也大都以小餐饮形式经营。
(三)科学完善“三小”食品经营监管是维护社会稳定的需要
“三小”食品经营是解决城乡就业的有效途径。以江苏省常州市武进区为例，目前该区“三小”食品经营户直接解决就业人数近50000人。“三小”食品经营同时也是销售农副产品的有效途径，一些农民种植的经济作物(如葡萄、水蜜桃、西瓜等)，除了通过经纪人销售外，还在路边摆摊销售，有利于农民增加收入。
二、当前“三小”食品经营监管存在的问题
1.经营者自律意识较差
当前，“三小”食品经营中的食品添加剂超范围、超限量使用等现象较为严重，生产销售不合格、超保质期、无包装、标示不全等食品的现象较多。一些“三小”食品生产经营场所条件差，食品安全隐患多。这主要是因为“三小”食品经营者食品安全知识缺乏、守法意识淡薄，没有建立规范的管理制度。
2.监管体制机制不完善
当前，关于“三小”食品经营监管的法律、法规还不完善。《食品安全法》将“三小”食品经营监管的立法权赋予各省，一些省份出台了相关规定，但在具体落实上还需要各地级市出台相应的实施细则。特别是在相关的部门职责分工上，还需要进一步予以明确，在实践中完善联合监管机制，形成监管合力。
3.基层监管力量薄弱
根据《食品安全法》的规定，“三小”食品经营监管的主要部门为食品药品监督管理部门。实际上，“三小”食品经营面广量大，以当前的人员力量匹配难以达到全覆盖的监管要求。以江苏省常州市武进区为例，该区域有“三小”食品经营户近9000户，在体制改革前，全区仅有食药监管工作人员30余名，负责全区140万人民的食品安全，工作压力非常大。机构改革后，新成立的市场监管局有工作人员200余名，但需要同时承担食药监、工商、质监的工作任务，监管力量薄弱的问题仍未得到缓解。
三、各地立法实践的相同点
目前，江苏、广东、河北、内蒙古、陕西、湖北等六地完成了“三小”食品经营监管立法工作。
比较这六地的立法，主要有四个相同点。
(一)遵循宽进严管理念
六地均将小作坊等纳入监管范围，采取许可管理制度，要求小作坊等取得登记之后方可经营，对于许可的条件多为放宽。
例如，《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第十条规定，小作坊需要符合三个条件。一是具有与生产加工的食品品种、规模相适应的固定场所和设备、设施。二是具有合理的设备布局和工艺流程。三是具有食品安全管理人员和保证食品安全的管理制度。对于食品摊贩则采取备案制度，《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第二十四条仅要求提供经营者的相关信息，体现了宽进的理念。
在严管方面，各地将“三小”食品经营监管纳入年度工作计划，作为食品安全的重要一环加以考虑，综合运用日常监督检查、重点抽样检验、信用档案管理、黑名单制度等加强监管。
(二)遵循负面清单理念
鉴于食品小作坊、小餐饮、小摊点生产、包装、储存、运输条件有限，部分高风险食品卫生条件无法保障，为避免食品经营潜在风险，提高食品安全保障水平，六地都规定了“三小”食品经营的负面清单，明确界定生产经营范围。
例如，《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》第二十一条规定，小作坊不得生产加工乳制品、速冻食品、酒类(白酒、啤酒、葡萄酒及果酒等)、罐头、饮料、保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、婴幼儿辅助食品、果冻、食品添加剂等产品以及法律、法规禁止生产加工的其他产品。第二十七条规定，小餐饮不得经营裱花蛋糕、生食水产品以及法律、法规禁止经营的其他食品。第三十一条规定，小摊点不得销售散装白酒、食品添加剂、保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、婴幼儿辅助食品等法律、法规禁止经营的高风险食品。第三十二条规定，中小学校、幼儿园门口一百米范围内禁止小摊点经营。
(三)遵循社会共治理念
1.明确部门分工
六地均明确了“三小”食品经营监管的政府部门分工，坚持政府负总责、各部门分工配合的原则。
例如，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第四条、第六条规定，县级以上人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的食品小作坊和食品摊贩的综合治理和监督管理工作。县级以上人民政府食品药品监督管理部门对本行政区域的食品小作坊和食品摊贩实施监督管理，其他有关部门应当依法按照各自职责负责本行政区域的食品小作坊和食品摊贩的相关工作。要求乡镇人民政府、街道办事处应当协助食品药品监督管理部门监督管理本行政区域的食品小作坊和食品摊贩的食品安全。
2.注重发挥行业协会作用
例如，《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》第七条规定，食品行业协会应当按照积极引导、自愿加入的原则，吸收食品小作坊、小餐饮和食品摊贩经营者加入协会，指导其依法生产经营，加强行业自律，推动诚信建设，宣传、普及食品安全知识。
3.加强社会共治
“三小”食品经营面广量大，仅依靠传统方式难以提升监管成效。为此，六地立法注重发动社会力量，通过信用管理、黑名单等制度及时公示相关信息，并规定了举报奖励制度。
(四)遵循便于操作理念
《食品安全法》的处罚起点为5万元。实践中，很多“三小”食品经营户的总货值不过千元，为此，各地在“三小”食品经营监管立法中均区分食品经营者和食品经营企业，规定了不同的处罚标准。
例如，《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第四十四条规定，江苏省对食品摊贩处罚最低为50元，执法人员采取简易处罚的方式即可完成对当事人的处罚。
四、各地立法实践的不同
六地制定条例在监管理念上保持一致，但具体规定存在一定差异，主要体现在对“三小”食品经营的认识不同。
例如，湖北、河北、陕西均对“三小”食品经营作出明确规定。广东、江苏两地仅针对小作坊和小摊贩作出规定，小餐饮不在立法范围内。内蒙古公布了《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，但明确规定“食品摊贩指设摊销售食品、现场制售食品、以及提供餐饮服务但未取得《食品经营许可证》的食品经营者”，小餐饮也可划入其中。
五、其他地区立法情况
除了江苏、广东、河北、内蒙古、陕西、湖北六地外，山东、甘肃、新疆、青海、江西、重庆、湖南、四川等地也相继对外发布了涉及“三小”食品经营监管的征求意见稿，体现了自身的一些特色。
例如，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例(草案征求意见稿)》对屡次违法的经营者进行从业限制，第五十二条明确规定食品小作坊、小餐饮和食品摊贩在一年内累计3次因违反规定受到行政处罚的，由原登记备案机关吊销登记证、注销备案卡。因违法被吊销登记证、收回备案卡的，2年内不得从事食品生产经营活动。
《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例(征求意见稿)》规范的对象不仅包括“三小”食品经营，还将小食杂店纳入规范范畴。
《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例(征求意见稿)》则对小作坊作了多项限制。第十六条规定，食品小作坊不得接受食品生产企业和其他食品小作坊的委托生产加工或者分装食品。第十七条规定，食品小作坊生产的预包装食品应当符合预包装食品标签标识相关规定，并用不小于三号字的字体明显标示“小作坊食品”字样。
《四川省食品小作坊、小经营及小摊贩管理条例(草案征求意见稿)》将规范的对象明确为小作坊、小经营、小摊贩。其中，食品小经营是指有固定经营门店，从业人员少、条件简单，销售食品或者提供餐饮服务(包括现场制售食品)，达不到食品经营许可条件的个体食品经营者和从事群体性聚餐加工服务活动的个体食品经营者。
□江苏省常州市武进区市场监管局 宗晓网