全国奶业发展规划（2009-2013年）

　各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团畜牧（农牧、农业）厅（局、委、办）、发展改革委、商务主管部门、经委（经贸委、工业主管部门）：

　　为贯彻落实《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和规划纲要》精神，促进奶业恢复和振兴，推进现代奶业建设，农业部、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部共同研究制订了《全国奶业发展规划（2009-2013年）》，现印发给你们。请结合本地区奶业发展实际，抓紧制定实施计划，尽快部署落实。

　　附件：《全国奶业发展规划（2009-2013年）》

　　二〇一〇年六月八日

　　奶业是现代农业的重要组成部分。促进奶业持续健康发展，是优化农业结构、增加农民收入、改善居民膳食结构、增强国民体质的需要。为切实保障奶业持续健康发展，根据《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》，特制定本规划，规划期为2009-2013年。

　　一、我国奶业发展现状及面临的形势

　　进入新世纪以来，我国奶业以市场为导向，强化政策支持，实施优势产业布局，推进发展方式转变，产业规模、产业结构和生产水平得到大幅提升，实现了持续快速发展。

　　（一）奶牛存栏快速增加，奶类总产量大幅增长。2008年，全国奶牛存栏达到1233.5万头，是2000年的2.5倍；奶类产量3781.5万吨，是2000年的4.1倍。我国奶类产量已跃居世界第三位，成为奶类生产大国。

　　（二）奶牛生产区域化进程加快，产业集中度明显提高。2008年，内蒙古、黑龙江、河北等13个优势省（区、市）奶牛存栏占全国84.3%，与2000年基本持平；牛奶产量占全国88.3%，比2000年提高了10个百分点，产业集中度进一步提高。同时，优势区域内部布局也进一步优化，涌现了一大批奶牛养殖大县。

　　（三）奶牛规模养殖加快推进，发展质量进一步提升。2008年，全国存栏20头以上的奶牛规模养殖比例达到36%，比2003年提高了9个百分点；奶牛单产水平达到4800公斤，比2000年提高了40%。挤奶机械化水平显著提高，2008年底达到66%。

　　（四）乳制品加工业飞速发展，生产规模迅速扩大。2008年，规模以上乳制品企业达到791家，比2000年增加414家；实现工业产值1555.8亿元，是2000年的8倍；前10家大型骨干企业乳制品工业产值占全行业的47.5%。

　　（五）乳制品产量持续增加，产品种类丰富多样。2008年，全国规模以上企业乳制品产量1810.6万吨，其中液态乳产量1525.2万吨，分别是2000年的7.7倍和11.2倍。目前，市场上巴氏杀菌乳、超高温灭菌乳、酸乳、乳粉、干酪、奶油、炼乳等产品种类齐全，基本满足了城乡居民多样化的消费需求。

　　（六）乳品消费同步增长，城乡居民消费水平不断提高。2008年，城镇居民人均乳品消费量22.72公斤，比2000年增长56.8%；农村居民人均4.81公斤，为2000年的3.9倍；城镇居民家庭人均乳品消费金额比2000年增长了1.8倍。

　　但是，我国奶业在快速发展的同时，一些长期积累的矛盾和问题日益凸显。一是养殖方式落后。小规模散养户仍是生鲜乳生产的主体，专用饲草饲料缺乏，饲养方式粗放，高产奶牛比例不高，单产水平与国外发达国家相比差距较大，成母牛平均单产不足5吨。二是乳品质量安全监管依然薄弱。生鲜乳收购站点数量多，条件参差不齐，开办主体复杂，监管难度大；乳品质量安全保障体系不健全，监管力量不足。三是乳制品市场秩序不规范。一些乳制品企业缺乏稳定的奶源基地，淡季压价、旺季争抢奶源的现象时有发生；部分乳制品企业为抢市场打价格战和广告战，炒作概念，不落实复原乳标识制度，误导消费者。四是原料奶定价机制不合理。奶农组织化程度低，乳制品企业单方面决定生鲜乳价格，奶农利益难以保证。五是消费市场培育滞后。科学消费的观念和习惯尚未形成，乳品消费市场培育滞后于奶业发展。这些深层次矛盾和问题，与婴幼儿乳粉事件、国际金融危机等多重因素叠加，交互影响，使得2008年下半年以来，我国乳品消费萎缩，乳粉进口大幅增加，出口下降，乳制品企业经营困难，生鲜乳价格持续下行，奶牛养殖亏损严重，奶业面临前所未有的严峻挑战。

　　当前，我国奶业正处于从数量扩张向整体优化、全面提高产业素质转变的关键时期，还有很大的发展空间和潜力。从消费市场看，城镇居民的人均乳品消费量只有世界平均水平的1/4，农村居民的人均乳品消费量只有城镇居民的1/5，随着人口增长特别是城镇人口大量增加、城乡居民收入持续较快增长和消费结构不断改善，乳品消费需求增长空间巨大。从资源条件看，奶牛存栏已突破1200万头，还有1000多万头牦牛、2000多万头水牛和500多万只奶山羊资源可供开发，农区种植业结构调整和饲草产业稳步发展，牧区生态逐步恢复，近7亿吨可用作饲料的农作物秸秆还有40%左右的利用空间，奶业发展相关资源还有较大的开拓潜力。从政策环境看，《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》、《乳制品工业产业政策》相继出台，国家扶持奶业发展的政策日趋完善，规范奶业发展的管理制度逐步健全。各级政府把发展奶业摆在重要位置，加大政策落实和资金扶持力度。只要采取有效措施，因势利导，就能化危机为机遇，促进奶业持续健康发展。

　　二、保障奶业持续健康发展的指导思想和基本目标

　　（一）指导思想

　　全面贯彻落实党的十七大精神，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以市场为导向，以质量安全为核心，以促进产业链各环节协调发展为根本，推动科技进步，转变发展方式，夯实奶业基础，强化乳品质量安全监管，加快建设现代奶业，满足城乡居民日益增长的乳品消费需求。

　　切实保障奶业持续健康发展，必须坚持以下原则：

　　--着眼当前和立足长远相结合。既要采取有效措施，帮助奶农和企业渡过难关，恢复消费信心，稳定奶业生产；又要立足长远，着力强化奶业发展基础建设，解决制约奶业发展的深层次矛盾和问题，全面提高科技含量和产业素质，促进产业升级。

　　--市场调节和政府扶持相结合。充分发挥市场配置资源的基础性作用，利用市场机制，推动企业和奶农提高自身素质，促进产业升级。同时，通过政府扶持，帮助企业和奶农克服困难，增强奶业抗御风险的能力，保护奶业基本生产能力，巩固奶业发展的基础，加快转变奶业发展方式。

　　--强化监管和规范引导相结合。把保障乳品质量安全放在优先地位，坚定不移推进乳品行业清理整顿，全面加强以质量安全为核心的制度建设，消除产业链各环节的监管漏洞。规范市场秩序，鼓励企业和奶农建立各种形式的利益联结机制，构建互利共赢的产业化经营新格局。

　　--突出重点与全面发展相结合。扶持奶业重点产区，发挥区域优势，提高准入门槛，培育骨干企业，促进养殖、加工与消费协调发展。同时，兼顾地方品种和民族特色，实现奶业全面发展，满足多样化的消费需求。

　　（二）基本目标

　　--生鲜乳生产能力稳定增长。2013年，全国奶牛存栏达到1500万头，奶类产量达到4800万吨，成母牛平均单产水平提高到5.7吨；100头以上奶牛规模养殖比例达到35%，奶牛粗饲料质量显著提高。奶水牛和奶山羊发展取得突破。

　　--乳品质量安全水平显著提高。生鲜乳生产符合《生鲜乳生产技术规程（试行）》，乳制品企业实行《乳制品企业良好生产规范（GB 12693）》，婴幼儿乳粉生产企业全面实施危害分析与关键控制点（HACCP）（GB/T 27342）管理，质量安全保障机制更加健全，产品质量全部符合法律法规及相关标准的要求。

　　--生鲜乳收购站全面规范。2013年，生鲜乳收购站100%实现持证收购和标准化管理，偏远牧区、山区的牛奶收购点和山羊奶收购点100%纳入监管范围。

　　--奶源生产和乳制品加工衔接更加合理。乳制品企业奶源基地和加工产能合理配置，符合《乳制品工业产业政策》的要求。2013年乳制品企业稳定可控奶源达到70%以上，初步建立生鲜乳质量第三方检测体系。

　　--乳制品流通条件进一步优化。2013年，生产经营低温产品的乳制品企业拥有完善冷链体系的比例达到90%以上。配送网络覆盖全部中小城市和90%以上乡村。

　　--乳品消费群体不断壮大。全国城镇居民人均乳品消费不断提高，农村居民人均乳品消费大幅度增长，"学生饮用奶计划"在全国中小学校的覆盖率进一步提高。

　　三、保障奶业持续健康发展的主要任务和建设重点

　　（一）优化奶业区域布局

　　根据市场需求、资源环境、消费习惯和现有产业基础等因素，重点发展五大奶业产区，建立生产、加工、销售协调发展的产业格局。五大奶业产区以加快奶牛品种改良，加强优质饲草料生产，提高奶牛单产水平，发展适度规模标准化养殖为重点，不断提高奶牛生产水平和养殖效益；按照《乳制品工业产业政策》，合理布局加工企业，淘汰落后产能，全面提升乳制品质量，不断提高乳制品企业自主创新能力，基本实现奶源基地建设和乳制品工业协调发展。

　　--东北内蒙古产区包括黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古等4省（区），以培育奶牛大户（家庭牧场）、规范化养殖小区、适度规模养殖场为重点，重点发展乳粉、干酪、奶油、超高温灭菌乳等，根据市场需要适当发展巴氏杀菌乳、酸乳等产品。

　　--华北产区包括河北、河南、山东、山西等4省，在发展规模养殖场（小区）的同时，兼顾奶山羊生产，探索资源综合利用新模式，重点发展乳粉、干