一直以来，如何在人口增长的巨大压力下确保国家粮食自给能力，是我国历届政府都要面对并致力解决的重大问题。在上世纪90年代中后期，面对来自美国人布朗先生对中国粮食供给能力的质疑，林毅夫曾经回应，与其他国家不同，“提高粮食单产是增加我国粮食总产的唯一途径”。解决我国粮食问题的关键不仅在于技术，更在于制度和政策，即如何使农民自觉地千方百计地提高土地生产率和扩大供给总量。显然，这里所涉及到的就是一个农业经营制度中的激励机制的设计问题。本文试图从对家庭联产承包责任制的激励机制的分析入手，来回答这个对中国农业发展至关重要的问题。
一、激励机制及运行
为了便于研究，这里不妨将农户的粮食生产等同于农业，而将非粮食生产视同于非农经营或劳动，因为农户的非粮食生产在经营目的上与非农经营类似，而粮食生产，由于仍然没有完全从自给性经济活动中蜕变出来，市场机制的作用也无法完全地起着支配性作用。
联产承包责任制的激励机制，最初来自于其生产成果的分配制度，这个制度曾经被简单地表述为“缴够国家的，留够集体的，剩下的就是自己的”。这种家庭联产承包责任制的激励机制包括了两个层次：第一个层次是督促农民实现平均产量。由于计划经济下强调要先“拿够国家和留够集体的”，平均收入是农户必须力保的生产水平。因此，这个层次上农业的激励机制可以被称为“压力督促型”；第二个层次是要鼓励农户提高土地生产率。农户家庭生计能否得到超越当地的平均水平的改善，取决于他们的土地生产率是否能够超过当地的平均的土地生产率，换言之，政府对农户的生产激励是通过奖励他们增加的土地生产率来实现的。与第一个层次不同，这个层次上的激励机制应该是“政策奖励型的”。
“政策奖励”在“压力督促”的基础上完善和发展了家庭联产承包责任制的激励机制，为进一步的农业改革作了铺垫。由于当时整个国家农产品短缺这个基本事实的存在，政府需要农民尽可能多地将他们的生产剩余拿出来，以满足工业和城市的需要，因此，价格政策被必然地引入了政策奖励。农产品提价恰如化学反应中的催化剂，迅速激活了家庭联产承包责任制的激励机制，带来了上世纪80年代中后期我国农业的大发展。
随着我国社会经济的发展，特别是市场经济机制的全面引入，上述激励机制逐渐遭遇到了失灵的危机：一方面，搞活经济，允许农民对土地实行自主经营和从事非农行业劳动和经营，不但完全改变了农民主要依赖农业生产维持家庭生计的状况，而且还使得农业劳动成为高机会成本的劳动，在很大程度上导致了压力督促型激励机制的失灵；另一方面，农户提高土地生产率的努力能否获得相应的回报，除了受到农业技术要素投入报酬变动规律和边际报酬递减率的制约，更要受到由市场机制决定的粮食价格水平的影响，或者说，在比较广泛地建立了市场经济秩序之后，农业经营制度的政策奖励督促型激励机制发挥作用的基础发生了根本性的变化：一方面，农民提高土地生产率的各种努力不一定总能获得正数回报，多劳不多得、增产不增收甚至增产亏本的情况也都可能出现（实际上也曾经不同程度地出现了）；另一方面，随着我国经济社会的持续发展，农民家庭的经济基础发生了根本性变化，在全国大多数地方，温饱甚至生存型小农经济基本消失，农业经营，特别是粮食生产对农民家庭的经济意义明显下降，导致政策奖励机制对于小规模的粮食生产难以构成有效的激励。
二、激励短效问题的实证分析
从1978年开始实行到上世纪90年代中期，我国粮食供求矛盾转变一直比较频繁。1979年，我国首次大幅度提高了农产品的价格，粮食价格比1978年提高了20.7％，带来了随后几年粮食生产的连年丰收。1985年国家取消粮食统购，实行合同定购，变超购加价为倒“三七”计价，粮食价格实际水平比前2年有所降低，引起粮食生产迅速滑坡和连续4年水平徘徊不前。1989年为了改变粮食生产连年不景气的局面，国家又一次较大幅度地提高了粮食收购价格，打破了粮食生产连年徘徊的局面，实现连续3年粮食增产。进入90年代以后，我国改革的步伐加快，粮价受国际市场影响日益加深，粮食市场逐步放开，国家大量进口粮食，国内市场粮价受到平抑。1993年大调价42%,使1994－1996年粮食生产连续3年大幅度增长，1996年第二次提高收购价格40%以上,并且实行行政强制收购。史无前例的短期内连续两次提价,幅度共达105%。1996年以后我国粮食连续3年大丰收，为了理顺粮食价格，国家出台了超值补贴的政策，粮食存得多，补贴得多。这段时期处于经济体制的转型时期，直接的价格控制是被政府调整粮食生产的主要政策手段：当粮食供不应求，价格上涨时，政府便强调加强管理，通过价格（包括提高收购价和控制生产资料价格等）和其他优惠生产的手段，调动农民的生产积极性；当生产好转，粮食供应有保证，粮价平稳甚至下降时，便放松或忽略管理，听任粮食自由波动。从激励机制的角度看，这一时期虽然市场波动较大，但每次政策调整，总能起到立竿见影的效果，因为直接和最大受益者都是生产者农民。
1997年以后，我国粮食第一次由紧张平衡转向结构性过剩。为了避免粮价过低，再次出现卖粮难，挫伤农民的种粮积极性，国家又出台了按保护价敞开收购农民手中余粮，粮食企业顺价销售，以收购资金封闭运行为核心的粮食流通体制改革新政策。此后，粮食价格开始逐步走高，直至2003年粮价大幅上涨。这段时期，国内外粮食市场放开了，政府基本不再使用直接的价格政策调整粮食生产，但是，尽管政府用于调整粮食供求关系的支出与前一个时期相比，大大增加了（政府粮食价格补贴由1997年前的200多亿元，上升到了近年来700多亿元），还是出现了几次全国性的粮食涨价风潮，粮食供给问题显然并未从根本上得到解决。因为每一次，在政府采取了刺激粮食生产增长的政策措施之后，粮食供给水平会出现短期反弹，随之而来的是导致农户粮食生产成本上升的生产资料和灌溉的费用上涨。
从1978年到现在，我国粮食播种面积大体保持稳定，那么到底是什么因素主导了我国粮食总产量起伏涨落式的发展轨迹呢？
在粮食生产的技术保障条件不断获得改善的情况下，中国存在粮食生产水平不稳定问题或粮食供给水平频繁波动问题的根本原因，应该不是生产能力的问题，它也似乎无法用人口增长引起的需求增加超过实际供给能力得到解释（因为需求增加必然引起价格上涨，从而带来供给增加），它只能是一个农民是否愿意不遗余力地提高单产水平以赚取“超额利润”的问题，毫无疑问，这就是一个有关激励机制的问题。
基于中国现实市场粮食需求一直以来不断扩大的事实可以得出这样的结论：造成粮食生产水平不稳定和波动频繁的根本原因，在于中国粮食生产的激励机制存在缺陷，无法实现对生产者的持续激励。1978年以来，从合同订购、频繁提价到放开粮食市场，变明补到暗补，从直接支农到间接帮农和减免农业税，政府的财政支粮方式在不断调整，力度在不断增加，但却似乎不得要领，粮食问题成为顽疾。
三、改革对策
我国粮食生产激励机制的构建，实质上要解决的是这样一个根本性问题，即如何遵循市场机制作用的要求，并在WTO规则允许的范围内，制定长期的、能促进粮食生产发展的政策，形成一个保证粮食生产稳定和发展的长效激励机制。
首先，要逐步转变粮食生产补贴或支持政策，保证国内粮食生产水平的基本稳定。在表面上，提高价格和免除农业税政策似乎都是通过增加农民收入从而鼓励农民多生产的，但实际上二者对农民的激励作用是完全不同的。在前者，政府是透过市场机制的作用鼓励农民多生产，政策激励的对象是向国家出售“余粮”或商品粮的农民，农民生产粮食越多，可出售的余粮就越多，从政府那里的获益也越多。在后者，尽管农业税作为收益税应该是按照农民的农业收入征收的，即出售农产品所得收入越高，课税越多，但在实际操作中却演变为以农民承包土地的面积作为课税依据。由于农民对于国家和集体的义务是根据土地承包权的分配来确定的，而农村集体土地一般是按家庭人口平均发包的，这样，义务减免的受益对象就成为所有集体土地的承包者，具体而言是全体农业人口，激励目标的不甚明确必将影响政策绩效。也就是说，在土地小规模经营的条件下，与前者针对粮农进行激励相比较，后者更像是政府为农民提供的土地经营补贴，具有普遍性和福利性，对粮农的激励作用可能不仅有限，而且难以持久。对政府而言，以小农经济分散经验为基础的我国粮食生产，真正需要保证的就是国内实际的粮食生产水平，而不是政策期限内的市场供给水平。农户在家里储粮待价出售，完全是正常的市场主体行为。农家储备不但不会危及我国的粮食安全和市场稳定，而且相反，它能够在很大程度上分散国家储备的风险，有利于国内粮食市场稳定。
所以，比较折中的方案是：国家直接对粮食生产者实施补贴，按照地区平均产量对种粮农民进行税费减免，也就是说，农户只要生产粮食，无论出售与否和何时出售都应该获得政策激励。
其次，必须大力促进粮食生产的规模经济，建立国内粮食供给水平的调节机制。政府要想提高灵活调节市场平衡的应变能力，就必须坚决采取措施，有针对性地促进粮食生产专业化的发展，扶持和发展一批实行大规模经营的商品粮生产大户。这些生产大户生产集中、规模大、商品率高，而户数有限，能为政府实施生产和市场调节政策带来很大便利。
作为促进粮食生产专业化的重要策略，政府应该对区域性专业化发展继续给予高度重视，在经济发达、农业劳动力转移比较顺利和转移规模较大的“长三角”和“珠三角”地区，在人均耕地面积较大的东北地区和西北的新疆等地，政府应该采取特殊优惠的政策，大力促进耕地的相对集中经营，大力推进粮食的集约化和现代化生产。
第三，为了真正强化农业基础设施建设，政府必须完全承担起农业基础设施的建设任务，充分保证小农户农业生产水平的稳定。完善的农业基础设施能够最大限度地降低农业经营的自然风险。即使是在资本主义大生产的条件下，政府也是农业基础设施最主要的投资者。对于我国大多数地区来说，比较普遍地存在着农业经营规模狭小的问题，在这些地区，农户的粮食生产自给性较强，农户对粮食生产的投资相对保守，政府只有通过建立良好的农业基础设施条件提高农业的抗逆性，才能在较大程度上保持这类地区粮食生产水平的稳定。此外，政府的农业基础设施建设投资，不但能够降低农民的农业生产成本，从而间接降低实现规模经济对农业生产规模的要求，而且，作为非直接农业补贴，较少受到WTO有关规则的限制，有利于减少我国的国际贸易纠纷。
第四，要引导农户调整粮食生产的品质结构。在我国的粮食市场上，需求多样性与供给单一性之间的矛盾非常突出，导致了结构性过剩和短缺的问题。生产的品质结构多样化，有利于改善我国城乡居民的生活质量和缓冲市场供求矛盾。
第五，应该给予发展生态农业以足够的重视。在现代农业出现之前，尤其是生物技术研究获得突破性进展之前，生态农业通常只能与低产出联系在一起。然而，在生物技术研究快速进步的今天，必须预见到，发展生态农业所蕴涵的巨大经济与社会意义。以现在的欧盟农业政策为例，生态农业发展已经被紧密地与保障联盟内食品安全和公民健康问题联系在一起,欧盟及其成员国都制定了积极促进生态农业发展的政策措施。中国作为一个农业劳动力极端富余的国家，在土地资源不足、石油和原材料短缺、农用工业欠发达和农业污染问题日益突出的背景下，如果以生物技术和各种现代农业技术手段为基础，大力发展生态农业，完全可以将高产、优质、高效和可持续发展有机结合起来，走出有中国特色的农业发展道路。
（贾金荣 朱 捷）
