食品安全立法要强化私人实施机制

 　　立法建议

　　食品安全立法要强化私人实施机制

　　易有禄

　　相对于众多潜在违法行为来说，人力、物力之匮乏是各国食品安全执法机构面临的共同性问题。因此，在许多国家的食品安全法实施中，越来越多地鼓励私人主体参与其中，以缓解公共实施面临的压力

　　最近发生的“问题奶粉事件”再次显示出我国现行食品安全立法的不足，也对全国人大常委会正在进行的食品安全立法提出了新的挑战和考验，特别是在食品安全立法的公共和私人实施机制上。 
　　法律的实施，根据实施主体的不同，可以分为公共实施和私人实施两种方式。前者是指由公权力机构采取各种措施保证法律实施的方式；后者是指自身利益受到侵害的私人主体采取各种措施维护其利益的方式。食品安全问题的公共性决定了在食品安全法的实施中公共实施必然占据主要地位，但相对于众多潜在违法行为来说，人力、物力之匮乏是各国食品安全执法机构面临的共同性问题。因此，在许多国家的食品安全法实施中，越来越多地鼓励私人主体参与其中，以缓解公共实施面临的压力。相对于公共实施而言，私人实施的优点主要有三：一是赔偿受损害者；二是节约公共资源；三是制约执法机构。

　　就此而言，全国人大常委会公布的食品安全法(草案)(以下简称《草案》)，相较于1995年的食品卫生法，在公共和私人两种实施机制的设置上均有很大的改进。在公共实施方面，不仅明确规定了食品安全的监管主体和执法主体，而且在“法律责任部分”大大加强了对食品生产经营者违法行为的处罚力度。在私人实施方面，特别值得关注的是《草案》第90条规定的“惩罚性赔偿制度”，即食品经营者以假充真或销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这不仅有利于提高消费者维权的积极性，而且将进一步加大食品生产经营者的违法成本，防止其凭借自身优势，恣意侵害社会公众利益。

　　但是，笔者认为，《草案》在私人实施机制的设置上仍有进一步完善的空间，应当在立法过程中予以解决：首先，《草案》第90条的规定过于原则和笼统。它只简单地规定食品生产经营者应当“依法承担赔偿责任”，但对于赔偿的范围，如消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用(交通费、律师费等)和误工损失是否赔偿、除财产和人身损害赔偿外、能否请求精神损害赔偿等，则没有明确规定。这必然影响食品安全法生效后的可操作性。从维护消费者利益、加大生产经营者违法成本及调动消费者维权积极性等角度出发，应当确立不安全食品致人损害的精神损害赔偿制度，并明确消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用和误工损失也属于赔偿的范围。

　　其次，《草案》第90条规定的十倍于食品价款的惩罚性赔偿金，无论是对于消费者还是生产经营者，其力度仍显不够。私人实施以保护个体利益为目的，一般基于利益最大化的考虑来决定是否发动。由于食品价格一般不高，即使是十倍赔偿，也可能仍然无法抵消消费者为维权所支出的成本。因此，目前的规定对于消费者而言，难以起到激励其积极维权的作用；对于生产经营者而言，则更是难以起到惩罚性赔偿应有的威慑力。

　　第三，《草案》第90条对于承担惩罚性赔偿责任的主体范围和要件的规定不合理。该条第一款规定的承担一般赔偿责任的主体是“食品生产经营者”，而第二款规定的承担惩罚性赔偿责任的主体却是“食品经营者”。“经营者”一词从广义上理解应当包括生产者，但从狭义上理解则是指销售者。这样，就很容易在惩罚性赔偿责任的承担者上产生歧义。笔者认为，两种赔偿责任在主体范围上应当是一致的，没有任何理由将生产者列于惩罚性赔偿责任的主体范围之外。在承担惩罚性赔偿责任的要件方面，该条第二款规定必须存在“以假充真”或“销售不安全食品”的事实，但对于由谁来承担举证责任，则未明确。因为食品真假及安全性的认定，往往需要借助特定的技术条件和手段，甚至要由鉴定机构来判定，在当前食品鉴定费用又偏高的情况下，显然不能要求既无技术和知识优势，又无物质条件优势的消费者来承担举证责任。故此，建议应明确规定此种举证责任应当由生产经营者承担。