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近日，国家发改委决定废止《食盐专营许可证管理办法》的一则禁令在舆论界掀起了千尺的巨浪。
这则禁令迅速被舆论解读为中国盐业体制改革的先兆而被人们竞相传播。民众的热情刚刚升温，“废除盐业专营系误读”的消息却又接踵而至。盐业公司和多位官员纷纷辟谣，指出“食盐专营体制不变”。
其实误读折射出的是民意的诉求。舆论在持续发酵，盐业这个常年偏居一隅的产业成为了舆论的风暴眼。人们在打量、在质问，在市场化正横扫一切的中华大地，为何食盐专营制度却能千年屹立不倒？改革多次提上日程却一再无疾而终？
食盐专营理由惹争议
经历了30多年的改革开放，从最初的产销分离再到后来的政企分开以及混合所有制，今日的中国经济和国企经营形式早已和30年前的不可同日而语，但仍有个别领域好似“铜墙铁壁”，多年原地踏步，处于统购统销的原始期，盐业就是其中之一。
历史传承、关系国计民生、保证碘的摄入量、国际惯例等因素被认为是食盐专营的重要理论支撑。
食盐专营在中国具有悠久的历史，最早可以追溯至春秋战国期。时任宰相的管仲向齐桓公提出“官山海”，即对盐实施国营，利出一孔。因为据管仲粗算，齐国据此一年可获利6000万钱。自此，官盐制度成为历朝历代统治者的不二选择。
增加税收被认为是历代统治者实施官盐制度的重要因素，但业内人士认为，今非昔比，食盐专营在增加财政收入方面的作用已日渐减少。有统计数字显示，盐税占国家税收的百分比已由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。
既然食盐专营在税收方面的功能已是微不足道，关系国计民生、保证碘的摄入量的论调又应声而起：食盐是人们的生活必需品、事关社会稳定，一旦因盐业市场化改革造成合格碘盐食用率下降，导致碘缺乏病卷土重来，其后果不堪设想。
以上观点在国内颇具市场。中国曾经是世界上缺碘最为严重的国家之一，有7亿人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%，这也是我国实施食盐专营的主要原因之一。
1994年国务院颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，从此开始在中国强制推行加碘盐政策。为了保障食盐加碘，1996年国务院又颁布了《食盐专营办法》这一行政法规，该办法再次明确了食盐专营制度。
有分析人士认为，这明显延续了传统计划经济思维的模式，其实按照现代市场经济的原则，只有竞争才能降低价格、提高产品质量。
其实很多关系国计民生、过去认为不能放开的产品先后都开放了，比如粮食和邮政等，虽然在开放初期曾引起了很大的争议，但从实践来看，开放后一切运行良好。盐相对而言，需求稳定，如果在供给有保障的情况下，接受《中国产经新闻》记者采访的对外经贸大学公共管理学院副教授李长安认为，不妨放开。“如果粮食价格都可以放开，盐好像控制意义不大。”
在古代，盐产量有限、供不应求，但随着技术的进步，产盐量早已发生了翻天覆地的变化。盐甚至已产能过剩，供过于求。数据显示，我国盐的产能从1987年1800万吨猛增到2000年的4000万吨，2011年盐产量高达8198万吨，位居世界第一位。
对于质量保证说，李长安认为，这个说法比较勉强，潜台词就是民营企业不能保证质量。其实在公平竞争的法律市场秩序下，民营企业生产的产品同样能够得到保障。市场机制完全可以解决产品质量的问题，不需要采取政府垄断经营这种方式。当然政府专营可能在管理方面更容易操作。
“以食盐专营制度来保障食盐安全有一定合理性，因为在国家统一安排生产和经营过程中，容易以较小的成本达到此目的。”中投顾问食品行业研究员简爱华对《中国产经新闻》记者表示，但国家同样也可以放开市场并辅以严格的监管来保障食盐的质量，如将含碘量作为行业必要标准之一，若国家监管到位，同样也可以保障食盐的含碘量在合理范围之内。
对于国际惯例，简爱华表示，欧美等国与中国还有很多差距，比如美国的食盐业主要是以六大盐业公司为主的寡头垄断市场格局，六大企业在竞争与合作中相处。六大企业不仅以经济利益为目标，同时也承担公益责任。
而日本却经历了从政府专营到市场化的转变过程。经过5年过渡期和3年结构改革期，日本盐业从2005年4月1日起实现完全市场化。
专营制度利弊受热议
由此可见，作为食盐专营的重要理论支撑——历史传承、关系国计民生、保证碘的摄入量、国际惯例等因素似乎并非“铜墙铁壁”，其实就民意而言，食盐专营备受诟病。
根据国务院1990年发布的《盐业管理条例》以及1996年发布的《食盐专营办法》，我国在食盐业实施专营制度，即在食盐的生产、运输、销售环节皆实施许可证制度，任何企业或个人要想生产、运输、销售食盐，必须依法申请许可证，否则皆为非法。
在去年年初一场“电商网站集体下架食用盐”的专项行动即为落实食盐专营制度的例证。当时当当网[微博]、京东等电商纷纷下架食用盐，其原因就是没有取得食盐零售许可证。但有分析人士表示，食用盐是由国家统一制定价格并调拨各地，价格、供求存在差异，最终实现全国平衡，而线上销售打破了各地经销格局，冲击了区域经销商利益因此而被叫停。
也就是说目前我国食盐制度实施的是统购统销的形式，而担任这一重任的则是中国盐业公司(以下简称中盐)。中盐创立于1950年，其主要责任就是承担全国食盐专营的生产经营任务，确保全国合格碘盐供应。
中盐不仅是全国食盐专营的生产主体，每年产盐1500万吨，占全国产量18%，食盐产量280万吨，占全国产量30%。关键是它还掌握购销大权，国内产出的食盐全部由中盐收购，然后中盐按照由他们制定上报给发改委的食盐分配计划进行再分配、销售。
购销之间的差价被认为是中盐利润的最要来源。“盐业公司从生产商手中购买食盐的平均价格为400-500元/吨，其中加碘的成本大约20-25元/吨，但盐业公司平均批发价格为1500-2000元／吨，整个批发销售环节的价差就高达4倍。”一直关注盐改的中国社科院国际法研究中心助理研究员毛晓飞曾在接受本报记者的采访时如是说，“如果放开市场没有盐业公司牟利，食盐零售价应该每斤七八毛钱，比现在市场价应该降低一半！”
虽然中盐具有坐享其成之便，但从过去十年的数据来看，中盐利润规模不仅没有增长，反而出现亏损。据《中国经营报》报道，截至2013年9月底，中盐的合并营业总收入达到204.07亿元，比上年同期的194.28亿元增加9.79亿元，但营业利润、利润总额和净利润均为亏损，其中，归属母公司所有者的净利润亏损额为4.28亿元，而去年同期亏损1.51亿元。
不仅如此，中盐甚至还接受政府补贴。在中盐同期获得的营业外收入中，政府补助额虽然较去年同期4.58亿元下滑很多，但依旧达到了2.36亿元。这一数额是2010年全年补助金额的近两倍。
亏损的中盐受到舆论的口诛笔伐，而且指责不仅指向亏损，还直指商业腐败、生产力低下等问题。
毛晓飞一针见血地说，盐业垄断会带来很多问题，比如行业的效率、企业本身效率以及商业贿赂等腐败问题。盐业垄断带来最直接的问题就是资源配置的损失，维护公共利益的成本和价格之间的差距是惊人的。
有产盐企业的一位负责人就明确表示：“盐业专营保护了落后产能，抑制了市场竞争。由于权力寻租，一些生产工艺落后的盐业公司可以通过贿赂等方式，拿到配额维持生产。而研发出新技术的盐业公司却由于配额限制，不能扩大市场份额，这些都阻碍了盐业的发展。”
市场化改革是大势所趋
以上观点不仅在民间流传，甚至得到了官方的认可：由国家发改委经济体制与管理研究所于2011年4月发布的《我国盐业体制改革研究》课题也承认“食盐专营代价高昂”，问题包括经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出、食盐专营扩大化等。效率低下、产销矛盾突出可划归至计划经济体制弊端名下，而垄断滋生腐败、专营扩大化则属于权力腐败、权力扩张的范畴。
认识到其弊端是一方面，官方还曾为改革此现象而努力过。
早在2001年，负责盐业管理的国家经贸委盐管办就着手对食盐管理体制进行调研，4年后盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。2009年，盐业体制改革加速，并明确提出将在2011年全面取消食盐专营，但由于一场抢盐风波，盐改方案却不了了之。
但也有分析人士认为，抢盐风波只是一个被人为因素加以利用的因素，根源还是在于一些利益集团的阻扰。而对于所谓的利益集团，有人把矛头指向中盐。
“中国盐业专营制度改革应该加速推进，要破解国企垄断经营。但是中国盐业总公司强烈地反对这场改革。”早在5年前，时任国务院国资委[微博]企业监事会监事的陈国卫就曾在北京“炮轰”相关利益群体。
陈国卫曾任国家经贸委运行局副局长，分管盐业。他认为，在众多垄断行业中食盐体制的改革并不复杂，也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低，但是改革的推进遇到了极大阻力。“如果要在改革上有突破性，必须先打破中盐总公司及各省级盐业公司的垄断利益。”
无论阻扰改革的利益集团力量多么强大，改革却终将形成破竹之势冲开紧闭的闸门，而改革的迹象已如春天里的小草偷偷钻出地面，露出点点的绿色。
简爱华表示，无论是从本届政府以市场为主导的发展方向或者是从食盐公司经营现状来看，国内食盐专营的制度都应该改革。市场化最大的好处在于充分竞争，以竞争促使产品丰富多样和终端价格趋于合理。当前食盐公司在整个产业链条中占据主导地位、享有多数利润，造成其他环节收入不公、严重影响积极性，所以食盐专营制度的改革是必须的，也是民心所向。
随着国家进一步下放行政审批权事项，从去年年底开始，食盐在专营领域的三个证件——“食盐定点生产许可证”、“食盐批发许可证”、“食盐运输准运证”审批权已经全部下放到省一级。
据中国盐业协会理事长董志华分析，盐业体制改革主要有五方面的内容：行政审批下放，食盐专营包括两个核心，计划管理和食盐定价，还有3个措施，“食盐定点生产许可证”、“食盐批发许可证”、“食盐运输准运证”。
行政审批权下放只是盐业体制改革的第一步，或者说是最容易推进的一步，而接下来的改革将是啃骨头的阶段，任务将会非常艰巨。
对于接下来的改革路径，改革人士纷纷提出了自己的观点。陈国卫当年就提出了相应改革措施，即政企分开、生产企业进入市场和放开小工业盐。具体措施为：食盐恢复其普通商品身份，生产企业获得其市场经济地位。其目标是在食盐行业引入市场竞争机制，使产销双方建立平等互利、和谐发展的良性分工关系。通过市场作用，淘汰落后生产能力，实现结构调整，促进行业健康发展，为消费者提供充足优质的食盐制品。改革也将使盐业公司真正找准市场定位。 自由撰稿人练洪洋近日撰文称，一步到位难度太大，不妨分步走——先是进行结构调整，包括推进政企分开、深化盐业公司内部改革；然后是经营调整，取消食盐产销计划、采用招投标制、市场化采购等；再就是完善相关法律体系，保障法律供给；最终过渡到食盐市场自然放开，全部食盐定点企业可自由销售其合格产品。市场监管部门只做好监管工作，维持市场秩序。
无论采取什么样的路径，在进行市场化改革的同时政府建立相应的监管体制却是必不可少的措施。
简爱华指出，反观日本的盐业改革，虽然生产流通等各环节全面放开，但政府部门也实行严格的管控。由于食盐本身较为特殊，政府部门的严格监管绝不能缺少，因此中国政府在食盐专营放开之后也需要严格的监管来保障食盐安全和各地均有充足供应。
除了建议在部分地区先行开展试点外，李长安也认为，在市场经济条件下，政府的关键职责是制定游戏规则、法律制度、严格执行，不需要亲自经营。“政府亲自经营，质量更有保障、价格更稳定的说法是不成立的。”
当然这些还是建议，具体盐业体制将如何改革，我们还要拭目以待。